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第五篇 外交 第一章 均势现实与理想（第2页）

一战结束后，英国决策圈中有相当一部分人将这场大灾难归罪于战前的“现实政治”外交原则，转而青睐被冷落已久的理想主义外交。他们将希望寄托在新成立的国际联盟上，认为它提供了集体安全体系，可以阻止战争的再度爆发。

战后召开的“凡尔赛和会”，从大国外交的角度看，其实质是英、法携手，与美国对抗。劳合·乔治率英国代表团前往巴黎时，已受到来自国内的巨大压力。英国民众要求严惩德国，迫使它交付巨额赔款，削减军队，并要求重建英国经济，迅速恢复正常生活。英国政治家将赔款问题作为拉选票的重要筹码，海军大臣对剑桥的选民说：“如果本政府再度执政，德国人就将付出手中的每一个便士，他们会像一只柠檬那样被榨干。”但对如何确保未来的安全，英国人却显得不够关心。这个情况与法国不同，法国总理克里孟梭（Geesceau）为铲除德国的威胁，采取了联英、抗美的策略，他在提到美国总统威尔逊的“十四点”时带着讥讽的语调说：上帝也只需要“十点”。为了瓜分德国殖民地，得到更多的战争红利，英、法一拍即合，控制了和会和《凡尔赛和约》（TreatyofVersailles）的拟定。

在有关德国的领土、军备及战争赔款问题上，和约基本贯彻法国的主张，因而被英国一些内阁成员称为“法国文件”。英国在和会上得到了它想要的德属殖民地，包括德属东非（即坦噶尼喀）、西南非洲（由南非托管）、德属新几内亚（由澳大利亚托管）、萨摩亚（由新西兰托管）。1921年，英国又得到对中东地区的巴勒斯坦、约旦、伊拉克和海湾诸酋长国的委任统治权。显然，英、法两国不仅是巴黎和会的操纵者，也是最大受益者。美国对此甚为不满，此时美国国内盛行孤立主义，美国国会遂拒绝批准《凡尔赛和约》，也不参加国际联盟。

和会上取得的成功使英国外交界喜出望外，急欲重振雄风，以积极的态度介入战后国际秩序的建立，这样，“理想主义”原则逐渐盛行起来。英国认为新的国际秩序应通过两种机制来实现：其一，进一步完善国际法，制定有法律约束力的条约和协定，以法治乱，维护世界的稳定。其二，建立新的外**作渠道，加强双边或多边沟通，以合作取代对抗，以谈判取代战争，其中，英国尤其重视国际联盟。

什么是“理想主义”外交原则？简而言之，就是通过法律手段和合作外交来和平解决国际争端。但这种理想从一开始就受到两大因素制约，第一是美国不合作，如上文所述，美国在巴黎和会上未能得手，于是便重返“孤立主义”老路，对英、法新秩序采取不参与、不合作的态度。英国本以为摆脱美国的干预可使英国有更大的行动自由，从而重建其霸主地位，但它的国力已大不如前，加上在大战中欠下美国40多亿美元债务，因此心有余而力不足。1920年5月，英国军方就对英国控制扩大后的帝国的能力表示担心，英军总参谋长抱怨兵力不足，驻防地过于分散。英国政府无力承负各种干预和调停任务，使国际联盟从一开始就陷于瘫痪，打击了各国政府对国际联盟的信心。

第二个制约因素是“现实政治”的传统原则，英国外交官往往在公开的一般性场合大力宣扬理想主义，在私下的具体外交工作中又执行现实主义，给人以表里不一的印象。这方面的一个例子是20年代中期的“摩苏尔争端”：摩苏尔是土耳其南部一个地区，可能蕴藏着丰富的石油资源，英国想将它划归伊拉克，以置于自己的控制下。土耳其的凯末尔政府表示反对，英国于是主张将此争端交给国际联盟的行政院处理，以体现理想主义的外交姿态。但由于英国是行政院的主要成员，该院在1925年12月作出有利于英国的决定。土耳其政府拒绝接受这项决定，随后又不接受国际法院做出的关于该决定有效的裁决，声称要在摩苏尔发动游击战。这样一来，国际联盟就束手无策了，英国立刻改用“现实政治”的手法，执行强权外交，威胁要对土耳其实施制裁，并直截了当地告诉土耳其：若拒绝英方要求，将承担“严重的后果”。土耳其被迫于1926年6月与英国、伊拉克签署条约，宣布土耳其承认国联的决定，从此，摩苏尔并入伊拉克版图。

尽管如此，英国还是在20世纪20年代通过一系列国际会议制定多项国际条约，在一定程度上实现了理想主义外交目标。1921年11月——1922年2月的华盛顿会议及其所达成的3项条约是对巴黎和会和《凡尔赛和约》的补充，从而形成了两次世界大战之间左右国际秩序的“凡尔赛华盛顿体系”。这次会议对英国来说既有收获又有损失，根据《限制海军军备条约》，英国保住了一流海上强国的地位；《九国公约》则限制了日本独霸中国的野心，保护了英国的在华利益；《四国条约》却迫使英国终止英日同盟，“使英国在远东的地位受到永久性削弱”。

1923年1月10日，法国突然出兵占领德国的煤炭产地鲁尔区，英国担心此举会破坏欧洲和平，给法国带来太大的经济好处，于是公开反对法国的行动。英国媒体说：法国是在“用刺刀挖煤炭”。美国也不赞成法国的军事占领，于是两国迫使法国同意召开国际专家委员会，研究德国赔款问题。美国金融家查尔斯·道威斯（CharlesG。Dawes）和英国金融家雷金纳德·麦克那（ReginaldMa）出任专家委员会两主席。1924年4月9日，专家委员会提出了著名的“道威斯计划”，其内容除规定赔款事项外，还要求法国撤军，更重要的是通过外国贷款，来帮助德国恢复经济。

1924年，奥斯汀·张伯伦出任外交大臣，英国更积极地介入欧洲事务，对德国也显得比较宽容。德国在1924年9月提出加入国联和修改《凡尔赛和约》，英国单独与德国谈判，要它同意以国际保障的方式解决西部边界安全问题，以此打消法国的疑惧，不反对德国加入国联。美国对此表示支持。作为结果，各国于1925年10月召开洛迦诺会议，签订了《洛迦诺公约》（又称《莱茵保证公约》），英国为德国西部边界的现状和安全提供保证，德国遂于次年加入国联。至此，英国的理想主义外交政策步上高峰，以后它又筹备和参与国际裁军会议，签署《白里安凯洛格非战公约》，声称“反对用战争解决国际争执”。在对德关系上，英国改变“榨干”德国的方针，认为应该维持德国经济的正常运转，这样可以使德国有能力支付赔款，同时避免德国过于弱小而破坏欧洲的均势。英国还主张削减德国赔款总量，让德国延期付款；在德国参加国联的问题上，英国也予以支持。

20世纪20年代，英国还调整了英、苏关系。苏俄诞生后，英国和其他西方国家一样急欲将它扼杀在摇篮里，于是派兵进行武装干涉。武装干涉失败、苏俄政权得到稳固，英国从现实主义出发，决定承认苏俄的存在。作为第一步，英国于1921年3月与苏联互换代办，并签订贸易协定。1924年2月工党政府执政时，英国与苏联建交。

进入30年代，以“现实政治”为内容的现实主义外交一度回归英国外交界，国际联盟此时已成为摆设，无力解决国际纠纷，日本和德国甚至退出了这个国际组织。英国开始重视英美关系，依靠美国的力量来维持世界秩序。麦克唐纳于1929年再次出任首相，他在下院宣布工党政府要解决的两大问题是失业与和平。麦克唐纳一贯重视外交工作，在他1924年首次任首相时，就兼任外交大臣的职务。这一次他把这个重要职务给了阿瑟·亨德森，但他明确表示仍要过问重大的外交问题。

此时麦克唐纳最重视的是英美关系，他在1929年10月访问美国，受到美国各界的热烈欢迎。通过与美国合作，《伦敦海军条约》（Londony）于1930年4月签署生效。但美国受大萧条的冲击和孤立主义的影响，对欧洲事务不感兴趣，后来在30年代的一些国际危机中，美国又采取与英国不同的立场，使英国一再感到自身力量不足。30年代英国执行绥靖主义政策，在一定程度上就是力量不足的表现。“九一八事变”和意大利侵略埃塞俄比亚，将英国的绥靖政策暴露无遗。

日本发动“九一八事变”后不久就占领了中国东北，1932年又出兵上海。美国不愿看到日本势力过于强大，也担心美国在华利益受到损害，因此对日本的侵略表示反对，并号召各国共同行动，制止日本的侵略。英国拒绝了美国的建议，主要原因是：一、担心激怒日本，影响英国在亚洲的殖民地。事变发生后，英国主要关心如何保护英国在中国和亚洲的利益，因此愿意对日本采取绥靖政策。二、英国认为主要的威胁来自德国，因此不愿对亚洲的危机投入过多的精力。财政大臣内维尔·张伯伦主张与日本达成谅解，英军总参谋部则提出警告说，它没有足够的兵力同时在欧洲和远东开战。三、英国仍希望将“祸水北引”，希望日本与苏联发生冲突，正如同它希望将希特勒“祸水东引”一样。

对于意大利侵略埃塞俄比亚的行径，英国本应予以干涉，因为周边有英国殖民地。但英国外交部认为此举不会对英国在东北非地区的利益造成损害，而且英国政府担心如果英国坚决反对意大利的侵略，会使意大利与德国更紧密地联合；同时，如果墨索里尼的地位不稳，意大利共产党就有可能乘虚而入。因此，英国决定采取不干涉政策，听凭埃塞俄比亚由命运安排。事实上，英法两国还于1935年12月制定“霍尔赖伐尔计划”（Hoare-LavalPact），筹划将埃塞俄比亚的大片领土割让给意大利。

英国在两次危机中采取的绥靖政策，虽说使英国利益暂时无损，却使“国际联盟作为一个具有强制力机构的声誉……完全毁掉了”。平心而论，英国一些有识之士对德国的威胁是有所警惕的，早在1928年，英国驻德国大使霍勒斯·朗博尔德爵士（SirHoraceRumbold）就告诫说：“每消除德国的一种不满……[就使它提出]新的要求。“1933年他又警告说：英、德战争可能在4-5年内爆发。但直至1939年希特勒发动第二次世界大战，英国政府都不愿对他的侵略行为作强有力的回应，而是一味姑息退让。1934年，希特勒在国家预算中大幅度增加防务开支，英国向德国发出照会表示关注，但德国不予理会。1935年，德国政府正式宣布不履行《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款，恢复征兵制。英国政府的反应是：希望与德国谈判解决这个问题，说服它重新加入国际联盟，为达到这个目的，英国甚至准备将一些原德属殖民地还给德国。但德国继续推行对抗政策，一年后，德军就进兵莱茵区，开到了法国和比利时边界。英国外交大臣艾登仍希望能与德国达成一项互不侵犯条约，以解决两国间的纠纷。1936年6月18日艾登在下院说：政府的目标是“不折不扣地实现欧洲和解，息事宁人”。

1937年5月内维尔·张伯伦接任首相，继续推行绥靖政策。他十分欣赏英国驻柏林大使内维尔·亨德森（NevilleM。Henderson）对德国的温和判断，英军总参谋长提交给张伯伦的报告中，也认为德国在东、中欧的战略计划对英国没有威胁。在亨德森和总参谋长的影响下，张伯伦默认德国吞并奥地利，他也担心德国的野心会越来越大，最终破坏欧洲和平，因此，他迫切地想和德国达成某种协议，全面解决各种纠纷。

1938年夏，希特勒制造了苏台德危机，企图把捷克斯洛伐克的苏台德地区并入德国。张伯伦闻讯后十分担忧，因为法国在1925年与捷克签订过一项条约，根据该项条约，法国应在德、捷爆发战争时加入战争。

当时，德国已制定了进攻捷克的“绿色方案”，德军将在10月1日进入捷克。英国不打算干涉德军的行动，但不想看到战争的爆发。因此，在9月15日，当德国与捷克斯洛伐克的谈判仍无结果时，张伯伦竟不顾69岁的高龄，平生第一次乘坐飞机，前往德国面见希特勒。双方最终达成协议：在苏台德举行公民投票，以确定其归属。次日，张伯伦飞回伦敦，得到了本国政府和法国政府的支持。9月19日，英法政府联合向捷克政府提交“建议书”，要求捷方接受德国的要求，坐视德国兼并苏台德。但是当9月22日张伯伦再次飞往戈德斯堡会见希特勒时，他发现希特勒变得更加强硬了，提出了德军立刻进占苏台德的新要求。德国的这些新要求传到英国时，内阁深感震惊。外交部常务次官亚历山大·卡多根（Alexander）写道：“我情愿战败也不愿名誉扫地，在这件事后我们怎么有脸去见外国人？我们怎么能保得住埃及、印度和其他地区？”

9月24日，张伯伦返回英国。此时，美国总统罗斯福提议召开一个国际会议来和平解决这场危机。希特勒于9月28日表示接受美国的建议，向英、法、意三国领导人发出邀请，于次日在慕尼黑召开国际会议。9月29日，张伯伦第三次飞往德国出席慕尼黑会议，与会者除希特勒外，还有墨索里尼和达拉第。经过一番争论，在捷克斯洛伐克代表不在场的情况下签署了了“慕尼黑协定”，满足了德国吞并苏台德的野心。

张伯伦回国时洋洋得意，他走下飞机，一边挥舞一张纸，一边宣称：“这是我们时代的和平。”这张纸是他和希特勒签署的《英德宣言》（Anglo-Germaion），双方宣布不打仗，德国也不再提出新的领土要求。但墨迹未干，德军就在1939年3月开进捷克斯洛伐克的其他地区，吞并了整个国家。事到如此，张伯伦也不得不承认“在希特勒抛弃了他的所有保证之后，我刚有时间进行思考，立刻就发现绝不可能再和希特勒打交道了。”至此，英国的绥靖政策完全失败了，理想主义外交也宣告破产。

针对德国向波兰提出但泽走廊的问题，英国和法国于3月31日宣布向波兰提供安全保证；4月6日，英国与波兰缔结互助条约，并对罗马尼亚和希腊的独立提供保证。4月15日，英、法、俄在莫斯科开始互助条约谈判，但久拖不果。4月28日，希特勒废止了1935年的英德海军协定，并废除1934年的德波互不侵犯条约。8月23日，德国与苏联签订了《德苏互不侵犯条约》，紧接着，德军在9月1日入侵波兰。9月3日，张伯伦以感伤的语调宣布英、德进入战争状态，第二次世界大战爆发了。

二战的爆发标志着英国外交政策的失败，这个失败是对德国及其他侵略国一味妥协、执行绥靖政策的结果。英国在20世纪30年代的国际事务中依靠两个支撑点，一是国际联盟，二是集体外交行动。但由于英、法等国执行绥靖政策，国际联盟在处理日本侵略中国和意大利、吞并埃塞俄比亚问题时软弱无力，威信丧尽，在国际事务中已不发挥任何作用。在集体外交行动中，英国对德国的扩张主义又无所作为，助长了希特勒的侵略野心，终至形成“慕尼黑协定”这样英国外交史上的奇耻大辱。平心而论，英国的实力还没有软弱到不敢直着腰跟德国人讲话的地步，因此有必要深层探讨其外交失败的原因。

首先，英国一直把苏联视为最大威胁，因此在外交上对德国姑息忍让，企图将“祸水东引”，希望在德、苏战争中两败俱伤，英国可收渔翁之利。鲍德温在1936年就曾表示：他担心打败了德国，会为共产主义敞开大门。苏联在1936年参与西班牙内战，更加引起英国的担心。张伯伦在1938年9月21日对美国大使明确表示：“战争是文明的终结——接踵而来的是共产主义或者更糟。”张伯伦相信德国侵苏的可能性非常大，并且说：“在那种情况下，我们完全可以袖手旁观。”

其次，英国担心对德国态度过分强硬，会导致新的战争爆发，英国即使在战争中获胜，付出的代价也太大：经济实力会下降，平等主义有更大的市场，国内的紧张气氛和不满情绪会增加。在国际舞台上，经受战争破坏的欧洲将为共产主义提供沃土，力量对比将有利于苏联；受害的是大英帝国，获益的可能还有美国和日本。这样一个推测，有许多在二战之后变为现实，所以英国坚持维持现状、避免发生战争，这种策略不能不说具有某种前瞻性。只是希特勒的侵略野心超出了英国的估计，英国没有设想到：希特勒想和日本瓜分世界！

最后，理想主义在30年代弥漫于社会，很大程度上左右了英国外交。但理想主义的两大支柱却走向崩溃了，以集体外交的方式或依靠国际联盟清除战争威胁的做法，已经行不通。在这里，我们看到事物的两个方面互为表里：绥靖主义破坏了理想主义外交的两大支柱，而两大支柱的坍塌又滋长了更多的绥靖主义。英国在20年代的理想主义外交中似乎尝到了甜头，但这个“甜头”却建立在英国实力大大跌落的基础上，英国以为理想主义外交可以填补国力的空虚——但事实证明那只是一个虚幻！

英国作为一个西方强国，在两次大战期间的外交活动中所起的作用是举足轻重的，其影响并不亚于二战后的美国。不幸的是，英国在这20年中推行不切实际的理想主义外交，而且在这种外交原则处处碰壁时仍墨守成规，直到战争爆发前夕才大幅度调整外交战略，重新奉行现实主义外交原则。因此，从总体上看，两次大战之间的英国外交是不成功的。英国至多只争取到了一点备战时间，稍微推迟了大战的爆发，却未能阻止大战的再度降临。