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第五章 布莱尔的战争和外交（第1页）

第五章　布莱尔的战争和外交

1997年5月，年富力强的布莱尔入主唐宁街10号。作为工党新一代领导人，他的注意力似乎应主要放在内政方面，而且与保守党相比，工党也显得不那么“好战”。二战之后英国发动的历次战争，基本上都是在保守党当政时发生的，如艾登的苏伊士运河战争、撒切尔的福克兰群岛战争等。然而布莱尔却打破了这个传统，成为工党历史上参战次数最多的首相。

1999年3月，布莱尔在北约成立50周年前夕以科索沃战争为例公开发表他对战争的看法：

我不会对欧洲的战争和动**置若罔闻。1991年起的波斯尼亚战事表明，我们不能想当然地看待我们所在大陆的一切。我们的责任并不是以英吉利海峡为界。如果我们能够避免战争，就应当尽力而为之。波斯尼亚有多达20万人被杀，约200万人流离失所。为逃避家乡的种族清洗和玉石俱焚，许多波斯尼亚人逃难到欧洲各地，包括英国在内。我们不允许这样的事在科索沃重演，但不能排除这种可能性。

科索沃战争并未得到联合国授权，但英国参与了北约空袭南斯拉夫的行动，布莱尔还准备在必要时派英国地面部队参战，称“我们提议投入地面部队的目的是为了达成和平协定。……我们讲的是约10万人规模的地面部队，也许会更多”。

科索沃战争以南斯拉夫的分裂而告终，科索沃也于2008年2月单方面宣布“独立”。同时，北约声称的“人道主义干涉”并没有收到预想结果，战争造成科索沃百万人流离失所，同时又没有阻止所谓的“种族清洗”和仇杀。但美国试图主宰欧洲和世界的野心却得以加强，联合国不仅未对不经授权而发动的战争进行惩处，事后甚至予以认可，由安理会授权北约在科索沃部署军队。

就在科索沃战争期间，布莱尔推出了他的“新干涉主义”（又称“人道干涉主义”或“布莱尔主义”）。其主要内容是：当一个国家发生人道主义灾难（如种族屠杀和种族清洗）时，即使危机没有对其他国家构成威胁，国际社会也有权进行干涉。布莱尔于1999年4月在芝加哥经济俱乐部发表讲话，阐述了新干涉主义的基本内容：

我们在外交政策方面所面临的最紧迫的问题是确定我们主动介入其他民族冲突的条件。长久以来，不干涉原则一直被视为国际秩序的重要原则。我们并不想十分轻易地丢弃这个原则。一个国家不应以为自己有权改变另一个国家的政治制度，或煽动颠覆活动，或夺取有申述的土地。但不干涉原则必须符合重要标准……当政府管理建立在少数人统治之上时，政权就丧失了合法性——请看看南非的情况。

接下来，新干涉主义的结论就出现了：“我们别无选择，只能干涉其他国家的事务。”

很显然，这是以“改变另一个国家的政治制度”为目标的。布莱尔认为联合国宗旨中“不干涉内政”的原则不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的；在人权受到侵害时，主权不再是神圣不可侵犯，换言之，人权高于主权。这种“新干涉主义”的现实背景，就是冷战后在西方兴起的所谓“价值观外交”。苏联解体后，抗衡西方的世界性力量不复存在，美国认为它可以主宰世界了，因此主动出击，准备随时动用武力，科索沃战争就是它第一次小试牛刀。布莱尔作为战后出生的新一代，接受美国的价值观，愿意为美国的外交做配角，这是他与之前的英国首相不同的地方。

布莱尔的新干涉主义得到了美国的充分肯定，美国国务卿赖斯（doleezzaRice）完全同意布莱尔的立场，她说：“在现实生活中，权力与价值观完全融合在一起。”英美关系在布莱尔执政后有了明显改善，布莱尔与克林顿在国际战略上的立场相似，都认为解决国际问题的主要途径是国际社会的合作、人权干预和国家建设。小布什（GeeW。Bush）上台后奉行强硬的单边主义战略，布莱尔起初持有不同看法，但他担心的是美国退回到孤立主义的老路上去，“出现一个呆在家中的总统，放弃维和及其他国际责任”。

"911事件”爆发后，布莱尔立即予以严厉谴责："9月11日发生之事达到了恐怖主义血腥历史上无以复加的程度。……毫无疑问，本·拉登和他的手下制造了这场暴行。”他警告当时在阿富汗执政的塔利班：“要么交出恐怖分子，要么自食其果，受到随之而来的行动的打击。”从此，英国在反恐的旗号下紧随美国，参加了阿富汗战争和伊拉克战争。

2001年10月7日，阿富汗战争打响了，美、英等国军队连同阿富汗北方同盟的武装力量向塔利班发动攻击。起初战事进展顺利，塔利班在喀布尔的统治被推翻，但本·拉登不知在何处，战争只取得阶段性胜利。布莱尔认为英国参战不仅是因为美国受袭，而且也是为了履行他所说的国际责任，他说：对付目前危机的“不是孤立主义，而是世界与美国一起共同组成一个（国际）社会”。

当战争尚在进行之时，美国已将下一个目标指向伊拉克，布什曾多次向布莱尔表明这一点，布莱尔坚定地支持美国。2002年4月，布莱尔公开表示这个立场：“我们绝不规避我们的责任，这就是说当美国为这些价值观而战时，无论战斗是多么的艰难，我们都会与美国并肩作战。”布莱尔与布什的个人关系十分密切，不过两人的主次位置十分清晰，英国早已不是美国的平等伙伴，2002年7月，布莱尔曾对布什说：“乔治，不管你决定做什么，我都会跟着你干。”他对英国政府中的其他阁僚说得更清楚：“我要对你们说的是，我们必须调整航向靠拢美国。如果我们不这样做，我们就会失去影响他们行动的能力。欧洲也是这么认为：我跟诺斯潘和施罗德都说过此事，他们都认为我们不能与美国人对着干。”

但作为一个政治人物，布莱尔对美国发动伊拉克战争的性质还是有所警惕的，他认为美国在伊拉克想进行“政权更迭”，这与在阿富汗直接打击恐怖主义不同。他认为发动这场战争，需要取得联合国的授权。因此他在2002年9月拟了一个单子，将此事归纳为以下四点：（1）美国人会支持对伊拉克开战；（2）乔治·布什会发动对伊拉克的战争；（3）“除非得到联合国的批准，英国人民、欧洲大陆人民和世界上大多数国家的人民都不会支持这场战争”；（4）“从长时段来看，美国单独打败萨达姆要比美国在国际支持下打败萨达姆的危害性更大。”从今天的角度回过头去看，布莱尔在当时的预测还是相当准确的。不过他还是在这个月去了戴维营，向布什再次表达英国的支持。

英国政府内部存在不同意见，外交部认为对伊动武证据不足，难以获得党内外支持。2002年2月，外交大臣杰克·斯特劳（JackStraw）向布莱尔提交一份备忘录，指出贸然支持伊拉克战争，有可能造成工党的分裂。他对战争的后果尤其感到担心，认为美国只说要销毁大规模杀伤性武器，却没有对以下三个问题做出解释：如何完成政权更迭？如何保证更迭后的政权会比现在好？如何在一个没有民主传统的国家实现民主？

不过布莱尔决心已下，3月8日内阁办公室的一份秘密文件做出判断：“总而言之，尽管存在着巨大的困难，但在地面战役中使用压倒优势武力是唯一的选择，这样我们才有把握推翻萨达姆并把伊拉克重新拉回国际社会。”

为了让英国公众支持战争，布莱尔政府采取了三项措施：一、公布由英国情报机关搜集的有关伊拉克拥有大规模杀伤性武器的文件，这些情报认定伊拉克正在制造化学武器和生物武器，可以在45分钟之内将其使用。伊拉克正在秘密获取制造核武器的原料和技术，并研制、生产和部署中短程导弹。布莱尔认为这些情报证明：萨达姆政权已经对英国和世界安全造成巨大威胁，必须采取强有力的行动予以打击，因此他向英国公众呼吁，“我们必须确保他[萨达姆]不会使用他所拥有的武器，或获得他想得到的武器”，为此需要进行战争。

二、争取获得联合国的授权。英国检查总长兼皇家法律顾问戈德史密斯勋爵（Loldsmith）曾向内阁会议提供法律咨询，指出在伊拉克采取军事行动只能有三个可选的法律依据：一是自卫行动，二是人道主义干涉，三是联合国授权。就当时的实际情况看，前两个依据均不存在，只有最后一个可以争取。因此布莱尔政府积极推进在联合国的活动，以获得战争的合法性支持。联合国安理会于2002年11月8日通过第1441号决议，确认“伊拉克一直在违反[安理会]有关决议的规定”，该决议对伊拉克发出警告：“继续违反有关规定就要面临严重的后果。”什么是“严重后果”，决议中并未说明，不过有一点是明确的，即安理会并未授权对伊开战。

三、在英国议会通过战争决议。关于宣战，英国的规定是经君主许可、由首相宣布即可以。但是如果有关动议未获议会批准，首相须辞职。当时，议会中反战的议员很多，其中包括工党议员，2002年11月25日议会就安理会1441号决议进行辩论，85名议员（其中多数是工党议员）提出一项修正案，要求在安理会通过授权开战的决议之前，不得在伊拉克动武。26日议会继续辩论，并在辩论结束时对一项修正案进行表决，该修正案认为伊拉克战争尚处于“未获批准”的状态，结果以393∶199票被否决。值得注意的是，这199票中有121票来自工党。至此，有关支持安理会1441号决议的议案获得通过，但未批准开战。3月17日，美国总统布什向萨达姆发出最后通牒，限令他在48小时之内放弃权力，否则将面临军事打击。布莱尔知道战争即将开始，时间十分紧迫，于是在3月18日的议会会议上由政府提出对伊开战的议案。他明确表示，如果这个议案被否决，他将辞去首相职务。反战议员照例又提出修正案，称对伊开战未获联合国授权不具合法性。下院在激烈辩论后先后对修正案和政府议案进行了表决，其中修正案被以396票对217票否决，但有139名工党议员投了赞成票，这是150年以来议会中最大的一次倒戈。按照英国政党制度的惯例，凡在重大议案表决中与本党立场不合的议员应辞职，但这一次宣布辞职的，仅有枢密院长兼下院领袖库克一人。最后，政府议案以412∶149票获通过，在开战前的最后时刻，布莱尔终于拿到了本国立法机构的授权书。

伊拉克战争又一次加强了英、美的特殊关系，90年代的低潮期已经过去。从二战后英、美特殊关系经历的风风雨雨中，我们可以看出这种关系有很强的坚韧性，并不会因领导人的更迭而发生根本的变化。

英国与欧洲其他国家的关系依然困难重重。相比之下，工党对欧洲一体化的态度要比保守党积极，但在2000年10月，布莱尔在华沙发表演讲时出人意料地宣称：英国是一个“自豪和思想独立的岛屿民族”。英国民众对欧洲一体化的认知程度在欧盟国家中一直处于较低水平，由欧盟组织的定期民意调查——“欧洲晴雨表”（Eurobarometer）提供了有力证据。2000年春季调查显示，英国在欧盟认同方面表现最差，关于“欧盟成员国身份对你的国家来说是否是件好事”，英国人只有25%回答“是”（到2009年这个比例也仅为29%，在欧盟27国中倒数第二）；关于“是否相信欧盟委员会”，回答“是”的只有24%;关于“你是否支持欧元”，22%的人回答“是”；而对其他一些问题，如“是否支持欧盟的共同安全政策”、“是否将欧盟扩张列为优先处理事项”等，“是”的比例也只有26%。这些数据表明英国人对自己的身份认同有较明显的意识，体现在国家对欧政策上就是特立独行。

英国与德、法等国的分歧主要体现在：一、欧盟改革问题。尽管各国都认为欧盟需要改革，但在改革的目标、内容和途径方面英国有自己的看法。在改革目标方面，英国的着眼点是自由经济为主导的一体化市场，保证欧洲的经济强势地位和高水平物质生活，德、法却旨在建立欧洲的政治联盟，实现欧洲政治一体化。在改革内容方面，英国认为欧盟应优先处理现实问题，如全球化、就业、环境保护、反恐和安全、非法移民、有组织犯罪、振兴经济等，德、法则重在消除欧盟内部的政治疆界。至于改革的途径，英国与德、法的分歧更大，德、法希望大力推进社会福利和社会保障，为此，法国曾推出每周35小时工作制，英国则力主以自由经济作为欧盟改革的突破口，要求开放市场，提高竞争力，减少欧盟的官僚习气，紧缩欧盟的巨额开支。英国舆论曾经指出：如果欧洲人只顾追求35小时工作制，那么亚洲人正在把一天当作35小时，欧洲国家如何能够与亚洲竞争？英国《卫报》甚至发出了欧洲文明正在衰落的警告。